Die drei Prozent Sperrklausel

Gestern hatte ich Gelegenheit, der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht gegen die 3%-Sperrklausel im Europawahlrecht beizuwohnen. Neben der Piratenpartei hatten ungefähr 14 weitere Parteien, Wählergruppen sowie der Verein Mehr Demokratie e.V. geklagt. Für die Piratenpartei waren vormittags der ehemalige Bundesvorsitzende Bernd Schlömer und die Juristin und Piratin Nora Chowdry anwesend, ich konnte nachmittags dem Rest der Sitzung als Zuschauer beiwohnen.

Was bisher geschah

Richterroben im Schrank des Bundesverfassungsgerichts

Foto CC by NatiSythen

Das Bundesverfassungsgericht hat im November 2011 die 5%-Hürde bei der Europawahl für nichtig erklärt, weil der damit verbundene schwerwiegende Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit unvereinbar mit Art. 3 (1) und Art. 21 (1) GG sei (BVerfGE 129, 300). Die Arbeit im Europaparlament sei konsensorientiert und mit der Polarität einer Regierungskoalition und einer Opposition wie im Bundestag nicht vergleichbar, die Fraktionen im Parlament wären hochgradig integrationsfähig und somit keine Fragmentierung, die zu einer Funktionsunfähigkeit führe, zu befürchten.

Im November 2012 beschloss das Europaparlament eine Resolution, wonach Mitgliedsstaaten in ihren Wahlgesetzen geeignete und angemessene Sperrklauseln festsetzen sollten. Grund dafür war die im Vertrag von Lissabon festgelegte Neuerung, dass der Europarat für das Präsidialamt der Europäischen Kommission gemäß den Wahlergebnissen bei den Europawahlen den oder die Spitzenkandidat*in der stärksten Fraktion vorschlägt. Durch diese neue Konstellation könnte sich, so argumentiert Parlamentspräsident Martin Schulz, die bisherige konsensbasierte Arbeitsweise grundlegend ändern, weswegen die Sperrklausel für stabile Mehrheiten sorgen soll.

Daraufhin verabschiedeten CDU/CSU, SPD, FDP (letztere „in einem Akt der Selbstüberschätzung“, Rossi) und Grüne im Juni 2013 ein Gesetz zur Änderung des Europawahlrechts, das eine 3%-Hürde vorsieht. Die klagenden Parteien sehen darin erneut einen schwerwiegenden Eingriff, einige auch eine Verletzung des Prinzips der Organtreue („Normwiederholungsverbot“).

Die mündliche Verhandlung

Gegenstand der Verhandlung waren neben der Organtreue (da wartete ich noch draußen auf Einlass) die Veränderung der Sach- und Rechtslage seit 2011, sowie die Fragen der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Drei-Prozent-Sperrklausel. Das Europaparlament ist in seiner Funktionsweise und in seiner Einbettung in die anderen Institutionen weltweit einzigartig. Lassen sich nationale Regeln überhaupt auf transnationale Parlamente anwenden?

Deutschland stellt künftig 96 Mandate im Europaparlament, was grob einer 1%-Hürde für einen Sitz entspricht. Hätte es bei den letzten Europawahlen keine 5%-Hürde gegeben, wären acht von damals 99 Mitgliedern des deutschen Kontingents des Europaparlaments von kleinen Parteien gestellt worden. Einige der Gutachter vertraten die Hypothese, dass diese acht fraktionslos geblieben wären, was die Zahl der Fraktionslosen von 27 auf 35 erhöht hätte. Andere machten deutlich, dass Fraktionslose einzeln kaum etwas bewirken können. Wenn sie darum untätig seien oder sich monothematische Parteien nicht breiter aufstellten, würden das die Wählerinnen und Wähler schon merken und diese bei der nächsten Wahl „herausmendeln“.

Andererseits ist die Integrationskraft der bestehenden Fraktionen sehr groß. Neuzugänge wie aus Osteuropa 2004 würden im Vorfeld auf ihre Kompatibilität mit den Fraktionen beispielsweise von den parteinahen Stiftungen gescreent und angesprochen. Reinhard Bütikofer, stellvertretender Fraktionsvorsitzender der Fraktion der Grünen/Europäische Freie Allianz im Europaparlament, bestätigte die gute Integrierbarkeit beispielsweise der schwedischen Piraten, weil sie gemeinsame Werte in vielen Bereichen teilen. Hingegen wären z.B. die tschechischen Piraten kaum kompatibel mit den Grünen/EFA wegen ihrer marktradikalen Wirtschaftspolitik.

Auch viele aktuell Kandidierende für Listenplätze europäischer Piratenparteien haben übrigens eine Pledge unterzeichnet, zusammen zu arbeiten, am besten gemeinsam in einer Fraktion, und ein gemeinsames Programm der Europäischen Piratenparteien gibt es auch. Ich kann nicht erkennen, dass wir fraktionslos ins Europaparlament einziehen würden, auch wenn es für eine eigene Fraktion (25 Mitglieder aus sieben Ländern) eher nicht reichen wird. Kleine Parteien hätten in Fraktionen durchaus die Möglichkeit, nachhaltig die Agenda zu bestimmen: ein Experte vertrat die Ansicht, dass ACTA ohne die schwedischen Pirat*innen nie eine solche Aufmerksamkeit erlangt hätte.

Hauptsächlich besteht jedoch Angst nicht vor „den paar Hanseln“ (Schulz), sondern vor den Rechtspopulisten. Ihnen sprach Parlamentspräsident Martin Schulz die Fähigkeit ab, eine Fraktion zu bilden, denn Le Pen und Wilders seien in Fragen der s.g. „Homoehe“ oder bezüglich Israels gespalten. 60-80 fraktionslose Rechte würden die Arbeit des Parlaments sehr erschweren. Bleibt die Frage, ob die Fraktionslosen von den leider keineswegs von Sperrklauseln betroffenen Parteien in den Niederlanden und Frankreich relevant sind für eine Sperrklausel in Deutschland?

Auch belasten die Fraktionslosen weniger das Parlament, sondern die Europäische Kommission, da sie mangels Wirkmöglichkeiten (siehe oben) statistisch mehr von ihrem Fragerecht Gebrauch machen.

Der Staatsrechtler Matthias Rossi wies auf die hohen Abwesenheits-, aber auch Zustimmungsraten im Parlament hin, was eine Kompensationsfähigkeit impliziert: laut seinen Recherchen auf Votewatch.eu nehmen durchschnittlich nur 560-580 von 766 Parlamentariern an Abstimmungen teil, bei den meisten Abstimmungen gibt es eine Zustimmungsquote von 75-85%. Das Parlament wäre darum weder jetzt noch in Zukunft funktionsunfähig. Wir kennen das von Kommunalparlamenten, in Hessen wurde beispielsweise die Sperrklausel bereits 1999 abgeschafft, gleichzeitig mit Einführung der Direktwahl der Oberbürgermeister*innen.

Allerdings war das Votum des Europaparlaments für Kommissionspräsident Barroso seinerzeit sehr knapp, während das Kommissionskollegium immerhin 70% Zustimmung erhielt. Die Gefahr der Polarisierung über diese Kampfabstimmung besteht theoretisch. Ich für meinen Teil kann mir gut vorstellen, dass die Fraktionen sich wie sonst auch in Zukunft eben darum bemühen müssen, eine konsensfähige Mehrheit für eine Spitzenkandidatur zur Kommissionspräsidentschaft herbeizuführen. Überdies bestehen im Europäischen Parlament anders als im Bundestag Methoden zur Mediatisierung. Und der Etat 2014-2020 wurde gerade erst beschlossen und ist darum nicht Gegenstand der kommenden Wahlperiode.

Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit einer Sperrklausel

Zur Frage, ob eine Drei-Prozent-Hürde den kleinen Parteien schade, waren sich die Sachverständigen uneinig. Bei Europawahlen würde eher aufrichtig gewählt, weniger strategisch, denn bisher gab es ja keine „Gewinner“. Die Fraktionen gehen im Europaparlament wechselnde, sachorientierte Koalitionen ein, keine feste „Regierungskoalition“. Zwischenwahlen gerade nach der Bundestagswahl würden akzentuieren, straften die Regierungskoalition ab, weswegen die kleineren Oppositionsparteien dabei leicht profitieren. Relevant sei die bisherige Politisierung der wählenden Person, wie sich Parteien zu bestimmten, für sie relevanten Sachthemen verhalten, aber auch die Spitzenkandidat*innen. Demotivation von Wähler*innen, weil ihre Partei aufgrund der Sperrklausel chancenlos sei, sah der Sachverständige Professor Dr. Hermann Schmitt eher nicht.

Aber ich denke, es kommt auch auf den Kontext an: Bei Wechselstimmung und knappen Prognosen möchten Wählende ihre Stimme eher nicht verschenken und wählen strategisch, bei einem klaren Wahlausgang und vorangekündigten Großen Koalitionen profitieren die Oppositionsparteien von mutigerem, ehrlicherem Wählen.

Eine Sachverständige vertrat die Ansicht, die 5%-Hürde hätte seinerzeit den Grünen eher gut getan, denn sie führte dazu, dass sich verschiedene alternative Strömungen zusammenschließen mussten und somit mehr Wirkung entfalteten. Nun können sich Gruppen zuerst außerparlamentarisch konsolidieren, sie können dies allerdings auch erst im Parlament erreichen. Diese Möglichkeit wäre ihnen bei einer Sperrklausel genommen.

Auf die Frage, ob denn eine Sperrklausel angemessen wäre, antwortete Prof. Kohler (?), das vertretene Parteienspektrum eines großen Mitgliedslandes dürfe auch breiter sein.

Angesprochen wurde auch, ob ein Wegfall der Sperrklausel einen Dominoeffekt auf andere Staaten hätte oder auf die Wahlen zum Bundestag oder den Landtagen. Nun brauchen die meisten Länder gar keine Sperrklausel, weil sie zu klein sind. Schweden stellt beispielsweise nur 20 Sitze im Europaparlament, was einer 5%-Hürde für einen Sitz gleichkommt. Von den anderen großen Ländern hat Großbritannien ein völlig anderes Wahlsystem, und in Frankreich und Italien hätten die Parlamente ebenso wenig wie der Bundestag ein Interesse, Chancengleichheit für konkurrierende Parteien herzustellen. In Italien gibt es eine Diskussion, die Hürde zu senken. Es ist aber kein anderes Verfahren vor einem anderen Verfassungsgericht bekannt.

Nicht unerwähnt lassen möchte ich auch das irische System der Alternativstimme, sollte es die präferierte Partei nicht über das Quorum schaffen.

tl;dr

Die von Mehr Demokratie e.V. und der ÖDP beauftragten Staatsrechtler Matthias Rossi und Hans Herbert von Arnim traten kompetent, humorvoll und brillant auf, die Anwälte der Nazis wirkten dagegen fachlich und rhetorisch blass, und der Prozessvertreter des Bundestages, Christofer Lenz, trat von einem Fettnäpfchen ins nächste. Meine persönliche Einschätzung wäre, dass die Drei-Prozent-Sperrklausel ebenso grundgesetzwidrig ist wie die fünf Prozent. Die Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts wirkten mehrheitlich eher zugeneigt, ihre bisherige Rechtsprechung aufrecht zu erhalten, auch wenn es mindestens zwei kritische Stimmen aus ihren Reihen gab. Eine Entscheidung wird im Januar erwartet.

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Ein Kommentar zu Die drei Prozent Sperrklausel

  1. Felix sagt:

    Schöner Bericht. Eine Frage stellt sich natürlich. Wie heißen die Richter mit den „zwei kritischen Stimmen“? Die beiden Richter mit dem Sondervotum beim Urteil 2011 sind ja aus dem Gericht ausgeschieden.

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